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【封面文章】国有企业行政治理结构变迁

信息来源:南网知行  发布时间2020-02-28

  国有企业的概念由历史演变而来,与之相近的称谓还包括官办企业、官营企业、公营企业、国营企业等。近代以来,国有企业开始登上历史舞台,并在中国经济体系中发挥重要作用,这种作用体现在对中国工业化的引领与带动,也体现在对中国政治、军事、经济战略的支撑上。

  积贫积弱的近代中国,民族资本主义的发展受到极大挤压。无论是晚清洋务运动兴办的军事工业,还是国民政府在抗日战争时期兴办的重工业,都带有强烈的官办色彩,其治理结构均呈现出明显的行政官僚特征。

  学者卞历南认为,中国国营企业之所以获得官僚特征是因为中国制度资源之有限性。就中国政治传统而言,中国文明在其发展过程中形成了几个鲜明特征,包括高度中央集权的官僚制度。这种正式行政官僚机构的组织模式是一种普遍存在的中国制度禀赋。因此,企业的创立者们在创办企业时不无例外地都选择了行政官僚的组织模式来管理企业。同时,企业的国营及国有模式在这一时期也随着民族危机的加深而得到强化,其制度变迁也呈现出明显的路径依赖特征。

  新中国成立之后,政府通过没收官僚资本、继承解放区创办的企业、征收外资企业的方式,初步形成了社会主义国有企业的基础。关于其治理结构,存在不同学术观点。主流观点认为,国有企业管理制度是苏联模式的翻版,但也有学者表示,不能忽视中国经济制度的本土根源。且不论制度起源,事实上,由新中国成立至改革开放之间近30年时间,国有企业表现出典型的行政型治理特征,其最大的特点就是政企不分。

  行政型治理结构在集中力量办大事的优势之外,总体上也有效率低下的缺陷,因此改革国有企业的治理结构势在必行。改革开放之后,对国有企业治理结构转型的探索开始加速,“国企改革”一词由此热了40年。这期间,无论是早期的承包制,还是股份制、混合所有制,都可谓是去行政化的努力,其目的无非是实现政企分开,完善企业的法人治理结构,最终建立现代企业制度。

  制度变迁理论的代表人物诺斯曾说,“人们过去作出的选择决定了其现在及未来可能的选择。”如果行政型治理结构有路径依赖的原因,那么新时期党和国家对国企改革的探索,无疑将是一次充满活力的路径创造。

  近代行政官僚治理的特征

  以自强为目的的洋务运动,被视作近代中国工业化的第一次探索,它同时也意味着官办企业的勃兴。

  19世纪60年代至90年代的30余年间,洋务运动共兴办至少22家兵器制造局或工厂。而所有这些制造局或工厂都归国家所有,正由于这些企业国有和国营的双重属性,它们的治理结构自然代表着正式行政官僚机构组织模式的延伸。

  从称谓上看,这些企业都以“某某局”命名。如江南制造总局、福州船政局、天津机器局等。其中,规模最大的官办企业当属江南制造总局,它曾经是东亚第一大兵工厂。

  在江南制造总局中,总办与帮办,以及经理人员不仅有职务而且有级别。他们多为科举出身,管理企业的方式与管理传统衙门的方式无异,他们同时也不具备相关专业的教育背景和经验。更为重要的是,到1910年,该制造局的各项委员仍多为候补知县、候补知州、候补知府等,随时都有迁调的可能。

  1909年,钦差大臣朱恩绂前往各制造局厂考察以制定整顿办法,他在一份报告中写道,四川机器局共有“委员十八人,无一略谙制造者”,江南制造局“全厂用人过滥,办事员司视同优差,不明制造学,不知管理法”。其结局是,江南制造局在不愁销路的情况下依然深陷困境。

  辛亥革命推翻帝制之后,企业的管理人员曾试图改善工厂管理,但无论是在北洋政府还是国民政府时期,限于制度资源,企业治理的官僚性质并未从根本上得到改变,甚至在20世纪30—40年代得到了进一步强化。

  1931年,日本侵入东北,随后进犯上海。面对日益加深的民族危机,国民政府开始组建国防设计委员会,后改名国家资源委员会,在发展兵器工业的同时,开始从事大规模的重工业建设,包括电力、石油、钢铁、机器等国营重工业在这一时期得到极大发展。

  在治理结构上,即便1927年成立的国民政府曾探讨过经济建设的其他组织形式,但随着各种国营企业的建立和其官僚治理结构的扩大,加上20世纪30—40年代中国社会持续而全面的危机,这种行政官僚机构的组织模式不仅未得到改变,反而得到强化。

  尽管如此,这一时期国营企业的治理结构还是发生了很多积极变化,最重要的变化就是技术官僚的兴起。这得益于20世纪初建立的现代教育制度、新式学校以及派遣留学生出国,为当时的中国培养了一批现代人才。

  北洋政府和国民政府都认识到“专门人才”的重要性,尤其是国民政府成立后,开始大规模招募专门人才并将他们安排在领导岗位上。同时,国民政府还努力在国外的中国留学生中招揽人才。前期尤其看重技术人才,后期则是技术与管理人才同时培养。

  相对于辛亥革命前支配国营企业的传统官僚,技术官僚的兴起,极大促进了国营企业中管理机制的建立。

  新中国成立后的国有企业

  新中国成立后,国有企业被确定为经济建设的主导力量,被寄望于恢复国民经济,担当建设社会主义的重任。优先发展、壮大国有企业成为新中国成立后的重要任务之一。这一时期的国有企业主要产生于三个途径:没收官僚资本、继承解放区公营企业、征收外资企业。

  在没收的官僚资本中,以国民政府拥有的国营企业最为强大,它是新中国成立时国营经济的主要来源。通过没收官僚资本,社会主义性质的国有经济得以在金融、现代工业、交通运输、外贸等领域占据主导地位。而在管理上,起码在接管初期没有对这些国营企业进行大规模重组。学者路风这样解释,“在最初阶段,由于面临恢复经济秩序、解决失业和重振工业生产以及缺乏管理经验等现实问题,新政权对被没收企业中的原有管理权威都基本维持了现状。”(《南网知行》第2期曾登载《广州电力接管史录》一文)

  来源于根据地和解放区的公营企业也是新中国国有企业的一个重要组成。路风在《中国单位体制的起源和形成》中写道,1941年皖南事变之后,国民政府停发八路军军饷,并与日本一道封锁根据地,使得大后方民间捐助来源也被切断。陷入困境的根据地开展了著名的“大生产运动”。在这场运动中,党政机关、学校、部队除开荒屯田之外,还开办了一批工厂和商店,这些经济组织是中国共产党公营企业的早期形式。当然,这部分公营企业主要服务于供给制,其所在行业不能和现代产业相提并论。但重要的是,这些公营企业的管理模式对后来的国有企业治理产生了一定的影响。

  另一个来源是外资企业。甲午战争之后签订的《马关条约》,标志着洋务运动的失败,政府被迫允许外资在中国办厂,这是外资企业进入中国的开端。此后半个世纪,外资企业凭借资金、技术和管理优势,迅速占领中国市场,在煤炭、航运、电力、银行等关乎国家经济命脉的重要行业取得垄断地位,其利用中国丰富的资源和廉价劳动力,赚取了巨额财富。新中国征收这些企业后,将其转为国营,加强了国有企业在重要行业中的地位。

  综上,社会主义性质的国有企业诞生之后,很快在苏联模式的深刻影响下,形成了一套与社会主义意识形态和计划经济相适应的管理体制,并表现出典型的行政型治理特征,其最大的特点是政企不分、所有权和经营权不分。

  我们常常聚焦于改革开放背景下的国企改革,但需要明确的是,国企改革并不独属于改革开放。改革开放前30年对国企的调整与改革是作为社会主义制度的自我完善和发展而存在的。只是,这一时期的改革思路局限于行政权力的放与收和行政机构的増与减,未能触及行政型治理的深层问题,形成了一死就放、一放就乱、一乱就收、一收又死的死循环。

  行政型治理结构的转型

  在中国实现工业化和民族复兴的过程中,国有企业始终担负着重大的历史使命。作为中国社会主义经济的中流砥柱,国有企业改革自改革开放以来就始终是经济体制改革的中心。而对其治理结构的探索过程也一路伴随着思想解放运动。

  1978年十一届三中全会召开前夕,邓小平在中央工作会议闭幕式上发表讲话,提出“解放思想,开动脑筋,实事求是,团结一致向前看,首先是解放思想”。由解放思想起,改革开放的大幕得以拉开。

  40年国企改革,其基本思路是:既能保持企业公有制的性质,又能找到恰当的企业组织形式,以实现企业自主经营、自负盈亏。而政企分开是其绕不开的难点。

  初期的改革是“摸着石头过河”。1978年到1984年的放权让利围绕着“权利换效率”的逻辑展开。1984年,改革思路转为实行国有企业所有权和经营权的“两权分离”,承包制和租赁制得以推行。无疑,这两个阶段的改革都在提升企业效率上起到了积极作用。

  但是,无论是放权让利还是两权分离,都是以不改变国有企业所有制结构为前提的。如 “鸟笼理论”所说,搞经济要有笼子,不然鸟就飞走了。所以,20世纪90年代初之前的变革,实际是一场“笼子里的变革”,反映在行政型治理结构上,虽没有根本变化,但已开始产生积极作用。

  实际上,在全面推行承包制的同时,股份制已然进入决策层视野。20世纪80年代中期,学术界曾掀起过探讨股份制的热潮,在广东、福建等少数地方有企业已开始股份制的探索和实践。而决策者选择了承包制而非股份制。对此,有研究国企改革的学者认为,改革方针政策的落地,还面临着行为惯性的掣肘和意识形态的钳制。

  庆幸的是,20世纪90年代初的中国迎来了又一次思想大解放。1992年,邓小平的南巡讲话结束了关于姓“资”姓“社”的争论。这一年,“砸三铁”开始席卷全国,尽管褒贬不一,但它的意义在于人们冲破了传统思想的束缚。

  也是在这一年,“国营企业”改称为“国有企业”。十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。同年12月,《公司法》颁布。

  从企业治理结构上讲,现代企业制度目标的确立和《公司法》的颁布,标志着国有企业治理结构开始向法人治理结构转型。

  此后,国家陆续推行以法人治理结构为核心的股份制改革,实施“抓大放小”政策。2003年,国资委的成立解决了国有企业出资人缺位问题。十八大以后,国企改革进入攻坚阶段,综合施策是这一时期的显著特征。2015年,国家发布《关于深化国有企业改革的指导意见》,提出分类推进,强调完善现代企业制度,混合所有制改革也在此间落地实践。

  2019年,十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重大战略部署,对国有企业改革也提出了明确要求。大政方针已定,国企改革依然任重道远。

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